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??隨著上海中心城區最后一片二級舊里房屋征收方案的正式生效，這座城市的舊改攻堅征程，毅然踏入了 “兩舊一村” 改造的深水區。回顧過去30年，上海在危棚簡屋改造方面成果卓著。今年兩會住建部提出把2000年以前的老舊小區納入城市更新范圍，在土地財政轉型與存量時代交織的當下，如何重塑更新理念，如何解決資金困局，如何完善優化政策等都是當前城市更新進入深水區急需解決的問題。本文通過對上海“兩舊一村”改造演進進行回顧，深入分析新形勢下“兩舊一村”改造面臨的問題與矛盾，提出基于優秀案例實戰經驗的對策建議思考。

??一

??新形勢下“兩舊一村”改造亟需在創新中破題

??在城市更新中，上海始終以開拓者的姿態，不斷探索前行。從早期大刀闊斧的危棚簡屋改造，到如今穩步推進的 “兩舊一村” 改造，每一步都鐫刻著城市蛻變的印記。這一系列改造行動，不僅是對居住空間的重塑，更是對城市發展理念、治理模式的深度革新，為上海乃至全球城市發展提供了寶貴范例。

??1.早期舊改成果斐然

??自1992年上海提出危棚簡屋改造目標，至2022年成片舊區改造收官，這三十年的舊改歷程成績卓著。約4070萬平方米危棚簡屋和成片二級舊里以下房屋得以改造，165萬戶家庭、500萬居民的住房條件得到大幅改善。這一階段的改造成果不僅體現在居住環境的改變上，更對城市的整體發展產生了深遠影響。上海居民住房成套率從1990年的31.6%提升到2020年的97.6%，中心城區人均居住面積由1990年的6.6平方米提升到2021年的37.4平方米，中心城區人口密度從1990年的6.8萬人/平方公里下降至2020年的2.3萬人/平方公里。這些數據的變化，直觀地展示了舊改對城市空間結構、人口分布以及居民生活質量的優化作用。

??2.“兩舊一村”改造的開啟

??2022年，隨著最后一個成片二級舊里以下房屋改造征收項目的征收方案生效，上海成片二級舊里以下房屋改造全面完成。但城市中仍存在不少零星二級舊里以下房屋、小梁薄板房屋，城中村的改造任務也十分繁重。為推進后續改造工作，2022年年底上海發布了《加快推進舊區改造、舊住房成套改造和“城中村”改造工作支持政策》和《關于加快推進我市舊區改造、舊住房成套改造和“城中村”改造工作的實施意見》，這標志著上海“兩舊一村”改造工作正式拉開帷幕，并制定了明確的階段目標：到2025年，全面完成中心城區近40萬平方米的零星二級舊里以下房屋改造，基本完成有安全隱患的 “小梁薄板”房屋改造；到2027年，全面完成 “小梁薄板”改造，完成中心城區周邊的城中村改造項目；到2032年，全面完成不成套職工住宅改造和所有城中村的改造項目。

??3.融入城市更新的必然趨勢

??
2025年“兩舊一村”改造必將納入到新形勢下的城市更新。今年兩會住房和城鄉建設部明確表示，把2000年以前建成的城市老舊小區都要納入城市更新的改造范圍，因地制宜實施改造，也鼓勵地方探索居民自主更新改造老舊住宅。上海2000年以前的存量房屋規模巨大，房屋面積約占全市居住房屋總量的28%，老舊房屋在建筑設計、設施配套、空間布局等方面難以滿足當下居民需求，若進行改造將是萬億投資，從房屋類型來看，職工住宅占比高達86%，其余為簡屋、公寓、花園住宅、新式里弄、舊式里弄以及非居住房屋改用等。2030年上海“兩舊一村”改造取得標志性進展，符合條件的“城中村”改造全面完成。2035年，“兩舊一村”改造完成歷史性任務，改造區域全面建成。“兩舊一村”改造作為城市更新的重要組成部分，需要在城市更新的整體框架下進行規劃和實施。這不僅是對老舊建筑的改造，更是對城市功能的優化和人居環境的改善，同時要注重歷史文化的保護與傳承，實現城市的可持續發展。

??二

??新形勢下上海“兩舊一村”改造面臨的問題與矛盾

??上海“兩舊一村”改造面臨諸多復雜且關鍵的挑戰。從居民觀念與參與機制，到資金平衡與盈利模式；從政策體系的適應性變革，到歷史文化保護與更新效益的權衡，每一項議題都牽一發而動全身，關乎改造的成敗與城市更新發展的方向。

??1. 共識危機：拆遷思維定式與更新理念的碰撞

??在“兩舊一村”改造過程中，居民的意愿協調是一大難題。許多居民有著嚴重的 “貨幣化安置依賴癥” 群體心理，并抱有“靠拆遷翻身解困”的觀念，大部分居民希望通過征收方式實施改造，且更傾向于選擇貨幣化安置。這種單一的需求模式給改造工作帶來了巨大的協調困難。

??此外，當前公眾參與機制存在明顯不足。公眾參與程度有限，居民在改造決策過程中缺乏足夠話語權，導致居民的真實需求難以充分體現在改造方案中。如何構建更有效的公眾參與機制，讓居民充分表達意見和建議，切實保障居民合法權益，實現各方利益平衡，已成為亟待解決的關鍵問題。

??2.政策破解：增量思維與存量邏輯的制度轉變

??現有一百余項項城市更新政策中，高達87%的政策脫胎于增量開發時代。當城市更新模式從以往的 “拆除重建” 逐步向 “綜合整治” 轉變時，土地混合使用、容積率獎勵等關鍵政策工具亟待系統性重構。

??當前，涉及城市更新和 “兩舊一村” 改造的政策眾多，但存在明顯的碎片化問題，部門之間政策缺乏有效協調。許多政策在增量開發時代發揮了重要作用，但在從增量開發向存量改造轉變的新形勢下，已難以適應新的發展需求。以土地政策為例，傳統的土地出讓方式和用途管制制度在存量改造中面臨諸多困境。當改造方式從以 “拆除重建” 為主轉變為以 “綜合整治” 為主時，土地混合使用的需求日益迫切，但現有的土地政策對此支持力度明顯不足。同樣，容積率獎勵政策在存量改造中也需要重新設計，以更好地激勵開發主體積極參與改造。

??此外，政策執行與監督環節同樣存在不足。加強政策執行力度，確保各項政策措施真正落地實施，同時建立健全有效的政策監督機制，對政策執行情況進行全面評估與及時反饋，以便及時調整和完善政策內容，是保障 “兩舊一村” 改造順利推進的重要保障。

??3. 資金困局：萬億級改造成本的重構挑戰

??當下，小梁薄板房屋改造和城中村改造的成本持續上升，同時，隨著房地產市場深刻調整，土地溢價空間被壓縮至極限，傳統的 “以地養改” 模式正面臨全面瓦解的危機。“兩舊一村” 改造需要大量的資金投入，涵蓋房屋征收、安置補償、基礎設施建設等多個方面。然而，資金來源相對有限，財政資金壓力大，社會資本參與積極性不高。這是由于改造項目的投資回報周期較長，且存在一定的風險，導致社會資本對其興趣不高。因此，探索合理的資金平衡和盈利模式迫在眉睫。需要通過土地出讓、資產運營、產業發展等方式實現資金的自我平衡和可持續發展，同時要防止過度商業化對居民利益和社會公平造成影響。政府也需要進一步加大政策支持力度，提供稅收優惠、財政補貼等政策，鼓勵金融機構創新金融產品和服務，為改造項目提供多元化的融資渠道。

??4. 文脈困境：保護成本與更新效益的價值矛盾

??歷史建筑修繕成本通常遠超新建成本，而風貌保護所帶來的開發限制，使得財務平衡幾乎成為一個難以實現的“不可能三角”。在歷史文化風貌區開展 “兩舊一村” 改造工作，面臨居住群體需求與保護目標之間的沖突。歷史文化街區的建筑因功能衰退、設施老化，往往難以滿足現代生活需求，居民對改善居住條件的迫切愿望與風貌保護的嚴格限制之間形成尖銳矛盾。

??同時，保護成本高昂與資金短缺之間的矛盾也極為突出。歷史建筑修繕以及基礎設施升級所需費用龐大，僅靠財政投入遠遠無法滿足需求。而且，歷史文化風貌保護通常會導致項目周期延長，進一步增加項目整體投入。此外，經濟利益驅動與保護優先原則之間的矛盾不容忽視。部分改造項目可能因過度追求短期經濟利益而忽視歷史價值，而過分強調歷史文化保護又可能導致參與主體積極性受挫，減緩城市更新步伐。因此，在實踐中要平衡好歷史文化價值、經濟效益及其他社會效益。

??三

??基于優秀案例經驗的相關對策建議思考

??我們從實戰案例的視角深耕研究城市更新優秀案例已經連續三年，在這一過程中，深度研究了數十個實戰案例，這些優秀案例給行業貢獻了可供借鑒的經驗，從改變居民參與方式，到革新資金運作模式；從優化政策體系，到借助科技力量與挖掘文化價值，這些探索是應對當下挑戰的關鍵策略，也為城市的未來發展奠定基石。

??1.共識重構：從 “被動搬遷” 到 “主體共建”

??構建 “全周期公眾參與” 機制，將居民圓桌會議制度化，并將改造方案可視化呈現。以上海虹口瑞康里項目為例，其成功實踐充分證明，當居民從改造的旁觀者轉變為方案的共同謀劃者時，原本的改造阻力將能夠轉化為強大的建設合力。

??為有效解決居民意愿滿足與共識形成的難題，必須構建全新的公眾參與機制。虹口瑞康里項目在這方面進行了積極且富有成效的探索，提供了極具價值的經驗借鑒。

??在該項目中，通過組織大量的居民圓桌會議，為居民提供充分參與改造方案討論的平臺。這種方式不僅顯著提高居民參與度，更使得居民的意見和建議能夠被充分吸納到改造方案中。同時，將居民圓桌會議制度化，使其成為改造決策過程中的固定且重要環節，確保居民在整個改造周期內都能持續參與。

??此外，通過制作效果圖、模型等直觀手段，將改造方案可視化，讓居民直觀了解改造后的實際效果，極大增強居民對改造方案的認同感。在該項目中，居民通過參與圓桌會議，針對房屋功能布局、公共空間設計等關鍵方面提出眾多寶貴意見，改造團隊根據這些意見對方案進行優化調整，使改造后的社區更貼合居民實際生活需求。這種從 “被動搬遷” 到 “主體共建” 的深刻轉變，成功將居民從改造的阻力轉化為推動改造工作順利開展的動力，為改造工作的順利推進奠定堅實基礎。

??2.政策優化：推行“產權重構 + 用地混合” 政策包

??設立城市更新特別用地分類，建立動態容積率調節機制。針對城中村改造項目，推行 “產權重構 + 用地混合” 政策包，有效破解土地制度的剛性約束。“產權重構”是對碎片化、復雜化的土地產權進行系統性整合，包括集體土地國有化轉換、宅基地使用權流轉、共有產權確權登記等。目標是破解城中村“小產權房”“違法建筑”等歷史遺留問題，消除因產權分散導致的開發阻力。“用地混合”是打破單一用地性質的規劃限制，允許居住、商業、產業、公共服務等功能在同一地塊混合布局。目標是提升土地價值密度，通過功能復合激發空間活力。

??必須進行全面的政策創新與再造。在傳統土地用途管制的基礎上，引入彈性調控機制，根據項目實際需求和區域發展規劃，靈活調整土地用途和容積率。此外，還應加強政策的整合與協調。對現有涉及城市更新和 “兩舊一村” 改造的政策進行系統梳理和整合，消除政策之間的矛盾與沖突，形成統一、協調的政策框架。在政策執行過程中，加強監督和評估，確保政策能夠得到有效實施。

??3.金融創新：設立城市更新價值轉化基金

??針對資金平衡與可持續發展這一關鍵難題，金融創新無疑是破局的關鍵所在。上海可積極借鑒國際先進經驗，如倫敦的城市更新債券模式，構建多元化的融資體系。

??設立城市更新價值轉化基金，將財政資金、社會資本和更新收益有機融合。財政資金可發揮引導和撬動作用，吸引社會資本積極參與。通過TOD（以公共交通為導向的開發）溢價回收機制，將城市軌道交通等基礎設施建設所帶來的土地增值收益納入基金來源。同時，積極探索容積率證券化等創新金融工具，將容積率指標轉化為可交易的金融產品，為投資者提供全新的投資渠道。

??在實際操作過程中，可對參與 “兩舊一村” 改造的企業給予稅收優惠、財政補貼等政策支持，降低企業的融資成本。鼓勵金融機構創新金融產品和服務，如開發城市更新專項貸款、資產證券化產品等，為改造項目提供多元化的融資渠道。通過這些金融創新手段，實現資金的自我平衡和可持續發展，有效破解資金困局。

??4.文化增值：打造歷史空間IP運營鏈

??將風貌保護轉化為文化資本，通過品牌授權、場景消費等方式，實現歷史空間的增值。對于歷史文化風貌保護與更新效益之間的矛盾，文化增值為我們提供了一條切實可行的破局路徑。可將歷史文化風貌保護區域精心打造成為具有獨特魅力的歷史空間IP，通過品牌授權、場景消費等創新方式，實現文化資本的有效轉化與增值。

??青浦蟠龍天地項目在這方面取得顯著成效。該項目將 “歷史文化古鎮保護開發” 與 “國際化中央商務區建設” 有機結合，在江南文化場景中巧妙植入現代商業和生活方式。通過對歷史建筑的精心保護和修繕，打造出極具江南水鄉特色的文化景觀，成功吸引大量游客和消費者。同時，積極引入特色商業、文化創意、旅游休閑等產業，形成獨具特色的文旅融合發展模式。通過品牌建設和運營，該項目迅速成為上海的又一張城市文化名片，開業首月客流便高達400萬人次，節假日客流最高達20萬人次，日均客流達6萬-7萬人次，展現出強大的市場吸引力。

??通過文化IP運營，該項目不僅成功實現歷史文化的傳承與保護，還為項目帶來可觀的經濟效益，使改造成本回收期大幅縮短。這種模式為其他歷史文化風貌區的 “兩舊一村” 改造提供了寶貴借鑒，即通過深入挖掘和充分利用歷史文化資源，打造具有強大市場競爭力的文化產品和服務，實現文化價值與經濟價值的雙贏。

??5.科技賦能：搭建數字孿生決策平臺

??運用BIM+CIM技術，構建更新項目全生命周期模型，實現成本收益的動態模擬。在 “兩舊一村” 改造工作中，科技手段能夠發揮重要作用。借助BIM（建筑信息模型）和CIM（城市信息模型）技術，搭建數字孿生決策平臺，對更新項目進行全生命周期的模擬與管理。

??通過BIM技術，可對建筑的設計、施工、運營等各個階段進行精細化管理，實現建筑信息的高效集成與共享。CIM技術則將城市中的地理信息、基礎設施信息、人口信息等各類信息進行全面整合，為城市更新提供全方位的數據支持。利用這兩種技術構建的數字孿生決策平臺，能夠對改造項目的成本收益進行動態模擬，幫助決策者及時調整方案，優化資源配置。

??部分項目將改造方案、利益分配等信息直觀地呈現給居民和相關利益方，使利益分配更加透明、可視化。這不僅顯著提高居民的參與度和滿意度，還大幅縮短決策周期，有效提高工作效率。通過科技賦能，為 “兩舊一村” 改造提供更加科學、高效的決策支持。

??結語

??上海 “兩舊一村” 改造早已超越單純的民生工程范疇，正逐步演繹成為一場城市治理現代化的深刻變革。當更新實踐從單純的物理空間改造，上升至生產關系的深度重構，我們迫切需要以制度創新的果敢勇氣打破傳統路徑依賴，憑借價值重構的卓越智慧平衡多元利益訴求。這場在深水區展開的改革，不僅關乎上海未來的城市發展走向，更將為全球特大城市的轉型發展貢獻極具價值的中國方案。

??“兩舊一村” 改造是上海在新時代面臨的重大戰略課題，既是改善民生的迫切需求，也是推動城市高質量發展的必然要求。通過破解改造過程中面臨的四大矛盾，構建五個破局支點，上海正在探索一條具有創新性和可持續性的城市更新之路。在這個過程中，需要政府、企業、居民等各方主體共同參與和協作。政府要發揮統籌協調作用，制定科學合理的政策，提供必要的資金支持和公共服務。企業要發揮專業優勢，積極參與改造項目的投資、建設和運營，實現經濟效益與社會效益的統一。居民要轉變觀念，積極參與改造決策，共同建設美好家園。相信在各方的共同努力下，上海“兩舊一村”改造將穩步推進，取得令人矚目的成果。